مقالات
انجمن های ایالتی و ولایتی به روایت رزم آرا
نویسنده: کاوه بیات
در یک مرحله از دوران نخست‌وزیری تیمسار رزم‌آرا در سال 1329،بحث انجمن‌های ایالتی و ولایتی برای مدت زمانی کوتاه به یکی از مهم‌ترین مباحث روز تبدیل شد.نگاهی به جوانب مختلف این بحث-که موضوع اصلی این نوشته است-خود می‌تواند گوشه‌هایی از علل این بی توجهی را آشکار سازد.
ادوار مشروطیت
در یک دوره از مشروطیت،یاب ه عبارت دقیق‌تر در دوره انقلابی آن در فاصله انحلال مجلس اول به فرمان محمد علی شاه تا اعاده مشروطیت در پی مقاومت مشروطه‌خواهان تبریز و پیشروی مجاهدان گیلان و بختیاری به سوی تهران،اندیشه و عمل مشروطه در حضور و فعالیت انجمن‌های ایالتی و ولایتی در بسیاری از شهرهای مهم کشور تداوم یافت.در این میان برخی از این انجمن‌ها، همچون انجمن ایالتی تبریز در اعاده مشروطیت نقشی اساسی ایفا کردند و برخی نیز همچون انجمن ایالتی فارس و خراسان و...نقشی محدود و محلی.
مشروطیت اعاده شد،ولی به بهایی سنگین؛بخش‌های مهمی از مناطق شمالی ایران که رکن اصلی مشروطه‌خواهی برتلاش و تکاپوی آنها استوار بود،یعنی آذربایجان و گیلان و خراسان تحت اشغال‌نظامی روسیه تزاری در آمد و طبعا از دور خارج شد.این خود ضربه مهمی برمظروطیت نوپای ایران بود.تحولات پرفرازونشیب سال‌های بعد؛بحران اولتیماتوم روس در ماجرای شوستر و آشوب ناشی از جنگ اول جهانی،تندتر و سهمگین‌تر از آن بود که امکان و فرصت از سرگرفته شدان این نوع تجارب را فراهم سازد.در فاصله فروپاشی روسیه تزاری تا سال‌های نخست دهه 1300 شمسی،برای احیای مشروطیت و رکن عمده و اولیه آن یعنی انجمن‌های ایالتی و ولایتی،فرصت دیگری فراهم شد که آن نیز دوام چندانی نیاورد و جای به استبداد رضاشاهی سپرد.
با تلاش‌هایی که در سال‌های بعد از شهریور 1320 برای اعاده مشروطیت صورت گرفت، موضوع انجمن‌های ایالتی و ولایتی نیز طبعا از نو مطرح شد،هرچند که این بار به صورتی کاملا متفاوت از تجربه پیشین؛درحالی‌که در دور اول مشروطیه-از صدور فرمان مشروطیت تا به قدرت رسیدن رضاخان سردار سپه-تشکیل انجمن‌های ایالتی و ولایتی جنبه خودجوش داشت و طرح و بحث آن نیز تلاشی بود برای به قانون و به سامان درآمدن پدیده‌ای حی و حاضر،دور دوم مشروطیت-یعنی سال‌های بعد از شهریور 1320 تا کودتای 28 مرداد 1332-چون بیشتر حاصل سکته‌ای بود برنظام استبدادی حاکم تا حرکتی فراگیر و گسترده در نوخواهی و نوجویی همچون انقلاب مشروطیت،نظام مشروطه می‌بایست جز به جز و از نو بازسازی شود.یکی از این اجزأ موضوع انجمن‌های ایالتی و ولایتی بود که ضرورت تشکیل آنها مجددا مورد بحث قرار گرفت.این موضوع را در مرامنامه طیف متنوعی از احزاب سیاسی وقت می‌توان ملاحظه کرد؛از حزب اراده ملی سید ضیا الدین طباطبایی گرفته تا حزب دموکرات قوام السلطنه3.با این حال،سعی و تلاش احزاب و گروه‌های سیاسی در پیشبرد این موضوع نیز مانند دیگر مباحث جاری در بازسازی نظام مشروطه،روندی کند و بطنی داشت.در عین حال که مشروطیت برجای مانده از دوره رضا شاه ضربه‌ای اساسی خورده و ابتکار عمل را از دست داده بود،نیروهای دگرگونه‌خواه نیز از توانایی چشمگیری برخوردار نبودند.
انجمن‌های اضطراری
در این میان پیشامد رخدادهایی که اصولا در زمینه‌ای بی‌ارتباط به تحولات درونی کشور و سرعت سیر خاص آن ریشه داشت،موضوع انجمن‌های ایالتی و ولایتی را به صورتی ناگهانی و غیر منتظره در صدر مباحث روز قرار داد.
در مراحل پایانی جنگ دوم جهانی،در چارچوب تلاش‌های دولت شوروی برای تحت فشار گذاشتن دولت ایران برای کسب پاره‌ای امتیازهای منطقه‌ای از جمله امتیاز بهره‌برداری از نفت شمال، در نواحی غربی کشور که تحت کنترل ارتش سرخ قرار داشت،حرکت‌هایی خودمختار ایجاد شد و بدین ترتیب بحث انجمن‌های ایالتی و ولایتی که تا پیش از این زینت بخش مرامنامه احزاب و فرق مگوناگون کشور بود اهمیتی اساسی یافت.موضوع انجمن‌های ایالتی و ولایتی و جایگاه مشخص آن در متمم قانون اساسی مشروطیت نه فقط در تلاش حرکت‌های خودمختار مزبور برای توضیح و تفسیر خواسته‌های خود و متقابلا تلاش مقامات دولتی برای حصول به نوعی مصالحه و تفاهم، موضوع بحث قرار گرفت که در سطح روابط بین الملل،در مذاکرات سه قدرت آمریکا و شوروی و بریتانیا برای حل‌وفصل بتحران ایران نیز مطرح شد.لهذا ملاحظه می‌شود که به محض تشکیل فرقه دموکرات و استقرار«حکومت ملی»آن در پاییز 1324،دولت حکیمی برای فراهم آوردن زمینه مصالحه از کلیه استاندارها و فرمانداران کشور خواست که برای اجرای قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی اقدام کنند4.طرحی که با سقوط کابینه حکیمی در همان ایام بی‌نتیجه ماند.در مراحل بعدی نیز این موضوع در مذاکرات قوام السلطنه با فرق دموکرات آذربایجان و کردستان اهمیت خود را حفظ کرد.حتی در خلال«نهضت جنوب»،شورش ایلات و عشایر و دیگر قدرت‌های محلی فارس در واکنش به تحولات جاری در شمال غربی کشور نیز،تشکیل انجمن‌های ایالتی و ولایتی به عنوان یکی از خواسته‌های نهضت مطرح شد5.از سوی دیگر در جریان تلاش‌های آمریکا،شوروی و بریتانیا برای یافتن راه حلی براین بحران که در یک مرحله به پیشنهاد ناموفق دولت بریتانیا برای تشکیل یک کمیسیون سه جانبه منجر شد نیز موضوع«تأسیس انجمن‌های ایالتی و ولایتی طبق مقررات قانون مشروطیت ایران»مورد اشاره قرار گرفت6.به‌هرحال بحران آذربایجان در نهایت در همان چارچوبی که شکل گرفته بود،یعنی در چارچوب یک رشته تحرکات خارجی و رقابت‌های بین الملل حل و فصل شد و به یک راه حل داخلی که موضوع انجمن‌های ایالتی و ولایتی می‌توانست رکن عمده آن را تشکیل دهد،احتیاج نشد.
بحران آذربایجان پشت سر گذاشته شد و وضعیت سیاسی کشور نیز در مجموع مشخصات پیشین خود را بازیافت.یعنی در کنار تلاش نیروهای برجای ما نده از نظام رضا شاهی و مؤتلفان جدیدش برای احیای رژیم استبدادی پیشین،بخش چشمگیری از نیروهای دگرگونه‌خواه نیز از نو لزوم اصلاحات و ضرورت اعاده ارزش‌های مشروطیت را مورد تأکید قرار دادند.آخرین کابینه‌ای که در این زمینه برنامه‌ای جامع مطرح کرد،کابینه قوام السلطنه بود که به نوعی حاصل و برآمد شرایط حاد ایران در ایام بحران آذربایجان نیز به حساب می‌آمد.دولت قوام السلطنه در چارچوب تلاش‌هایش برای حل‌و فصل بحران مزبور،در کنار تشکیل و به حرکت درآوردن نهادهایی چون شورای عالی اقتصادی، شورای عالی کار و شورای عالی انتخابات،برای تقسیم خالصجات دولتی نیز اقداماتی صورت داد. علاوه براین،قرار شد که پس از انتخابات مجلس یازدهم نیز برای تصویب قانون جدیدی در زمینه انجمن‌های ایالتی و ولایتی اقدام شود7.
با پایان گرفتن بحران آذربایجان،کابینه قوام السلطنه که اصولا فقط با توجه به مقتضیات لازم برای حل‌وفصل این موضوع از اقتدار کافی برخوردار شده بود،سقوط کرد.از این واقعه به بعد نه فقط دولت نیرومندی که بتواند از عهده اصلاحات موردنظر برآید،امکان تشکیل نیافت،نیروهای اصلاح طلب کشور نیز نتوانستند به حرکت یا ائتلافی میدان دهند که بتواند زمینه این دگرگونی را فراهم سازد.در این میان بی‌ثباتی سیاسی،نابسامانی‌های اداری و اقتصادی واز همه مهم‌تر ناتوانی نظامی ایران،آن هم در بحبوحه بالا گرفتن تن های جنگ سرد...،ضرورت اتخاذ روالی دیگر بیش از پیش خود را نشان می‌داد.درحالی‌که نیروهای سیاسی کشور در رأس آنها فراکسیون‌های مختلف مجلس شورای ملی-کانون اصلی تحولات اساسی کشور در این دوره-به عزل و نصب طیف محدودی از چهره‌های بی‌کفایت و ناتوان سیاسی،امثال،حکیمی،هژیر،ساعد و منصور مشغول بودند،در 6 تیرماه 1329،تیمسار رزم‌آرا به نخست‌وزیری کشور منصوب شد8.
«فرصت آخر»
مذاکرات ضمنی و تلویحی برای نخست‌وزیری رزم‌آرا از اوایل زمستان 1328،یعنی از دوران حکومت ساعد آغاز شده بود.آنچه در نهایت و به رغم نگرانی‌های ریشه‌دار تمام نیروهای سیاسی کشور از خطر چیرگی مجدد یک عنصر نظامی،کفه را به سود وی سنگین‌تر کرد و نیروهای هوادارش را از برد لازم برخوردار ساخت،حمایت آمریکایی‌ها بود.به نظر آمریکایی‌ها که با حمایت مستقیم از نخست‌وزیری رزم‌آرا برای نخستین بار نقشی تعیین‌کننده در این وجه از سیاست‌های داخلی ایران بر عهده گرفتند،فقط چهره‌ای به پرکاری و قاطعیت او می‌توانست بحران حاکم برایران را خاتمه دهد؛و بحرانی که با توجه به نقش کلیدی ایران در تأمین ثبات منطقه می‌توانست در صورت تداوم،موقعیت غرب را در صف‌آرایی‌های جنگ سرد در آن روزگار به خطر افکند.رزم‌آرا در گفت‌وگویی با کلنل دروری وابسته نظامی سفارت آمریکا در اواخر دی‌ماه 1328 وعده داده بود که در صورت احراز مقام نسخت‌وزیری در عرض ششماه نظام حاکم را دگرگون و اصلاحات لازم را مجری دارد9.وی یک روز بعد از شروع جنگ کره به نخست‌وزیری منصوب شد.
رزم‌آرا صبح روز 6 تیرماه 1329 به مجلس آمد و پس از معرفی اعضای دولت خود با تأکید بر آنکه«برنامه دولت اینجانب حرف و نوشته و خطابه نیست،بلکه کار و عمل است»رئوس برنامه خود را اعلان داشت.گذشته از مواردی چون بهبود وضع اقتصادی کشور و کاهش هزینه زندگی و همچنین اصلاح و تجدید نظر در«مقررات و قوانینی که با مقتضیات کنونی کشور و احتیاجات مردم وفق...» نمی‌داد،موضوع«تغییر در طرز کارهای اداری کشوری و واگذاری کارهای عمومی به دست مردم از طریق تشکیل انجمن‌های محلی در ده،بخش،شهرستان و استان..»نیز مطرح شد10.
آنچه برنامه رزم‌آرا را از سایر برنامه‌های ارائه شده از سوی کابینه‌های پیشین متمایز ساخت، قصد و نیت آشکار وی برای تحقق مواد ارائه شده بود؛همان‌گونه که مرامنامه بسیاری از احزاب وقت -مانند خود قانون اساسی-لزوم تشکیل انجمن‌های ایالتی و ولایتی مورد اشاره قرار می‌داد،در برنامه‌هایی نیز که کابینه‌های آن دوره حسب المعمول در آغاز کار خود ارائه می‌دادند،معمولا این موضوع مانند بسیاری از وعده‌های کلی دیگر از نظر دور نمی‌ماند.کما اینکه دولت هژیر نیز دو سال پیش از این،در تیرماه 1327 در ضمن ارائه برنامه‌هایش از«تجدید نظر در وضع اداری مملکت و تهیه (به تصویر صفحه مراجعه شود) سپهبد رزم‌آرا لوایح قانونی لازم به منظور اینکه اهالی هرمحل در اداره امور محلی هخویش بیش از آنچه فعلا معمول است،دخیل باشند»سخن به میان آورده بود11.ولی هنگامی که در 22 تیرماه 1329 رزم‌آرا با استناد به اصول 39 تا 90 متمم قانون اساسی خواهان آن شد که مجلس با اداره«آن قسمت از امور اجتماعی که با منافع عمومی محلی مردم کشور ارتباط دارد توسط انجمن‌های محلی که در هریک از واحدهای موجود کشور تشکیل می‌شود..»موافقت کند و اعلان داشت که به محض آماده شدن آیین نامه طرز انتخابات و تشکیل انجمن‌های مزبور توسط کمیسیون ذی‌ربط این موضوع به مرحله اجرا در خواهد آمد،تفاوت امر آشکار شد12.
این دومین باری بود که در این دوره،یعنی در دوره بعد از فروپاشی نظام رضا شاهی و آزادی های سیاسی حاصل از آن،موضوع لزوم تشکیل انجمن‌های ایالتی و ولایتی در سطحی جدی مطرح می‌شد.همان‌گونه که می‌دانیم در نوبت اول،یعنی در خلال بحران آذربایجان این موضوع به جایی نرسید که باتوجه به ریشه داشتن زمینه اصلی طرح و بحث آن در تحولاتی ورای تحولات داخلی مکشور،نافرجام ماندنش نیز قابل درک بود.ولی اینک وضع فرق می‌کرد،وضعیت اضطراری و تحمیلی پیشین که در آن لزوم تشکیل انجمن‌های ایالتی و ولایتی نه به خاطر نفس امر و به عنوان یکی ارزش‌های مشروطه که بیشتر به صورت تدبیری برای حل‌وفصل و مهار یک بحران تحمیلی مطرح شده بود،دیگر وجود نداشت.علاوه برآن،چنین به نظر می‌رسید که با توجه به حمایت اولیه‌ای که از کابینه رزم‌آرا به عمل آمده بود،این بار بخش سنتی و محافظه‌کار صحنه سیاست ایران که معمولا نقش مهمی در مخالفت با چنین طرح‌هایی ایفا می‌کردند،در این زمینه قصد مخالفت نداشتند.تحولات بعدی نیز مؤید همین برداشت بود.در واقع بار اصلی مخالفت را نیروهایی بردوش گرفتند که در آن سال‌ها بیشتر از در آزادی‌خواهی وارد کار شده بودند.
در آغاز درحالی‌که نیروهای سیاسی کشور و به ویژه مخالفان دولت هنوز برنامه و مواضع روشنی در قبال انتصاب ناگهانی و نگران‌کننده رزم‌آرا به نخست‌وزیری نداشتند،در برابر مفاد برنامه او،و از جمله مسئله«تغییر در طرز کارهای اداری کشوری و واگذاری کارهای عمومی به دست مردم» نیز بیشتر ابراز«نگرانی»می‌کردند تا اقدام به یک مواجهه صریح و همه جانبه.به عنوان نمونه به این نوشته باختر امروز می‌توان اشاره کرد که در 17 تیرماه از نگرانی برخی محافل سیاسی از «...برنامه آقای رزم‌آرا در مورد خودمختاری ایالات به صورت فدراتیو...»خبر داد که «...موافقین دولت آن را جز شاهکارهای برنامه حکومت جدید تلقی می‌کنند...»13.
حکومت فدرال ایران
ولی با توجه به خودداری دولت از ارائه توضیحات بیشتر در این زمینه،و از آن بدتر توضیحات نادقیق جراید هوادار رزم‌آرا،به تدریج زمینه آن فراهم گشت که مخالفت نیروهای مخالف از«نگرانی» صرف فراتر رود؛مقاله«حکومت فدرال ایران»در مجله تهران مصور که به هواداری از رزم‌آرا شهرت داشت از نمونه‌های گویای این نوع نوشته‌ها بود.این مقاله پس از اشاره به اینکه «...آمریکایی‌ها مدعی هستند که حکومت فدرال آنها بهترین طرز حکومت است که در دنیا می‌توان یافت...»در تعریف و تمجید از اقدامات رزم‌آرا در این زمینه خاطر نشان ساخت که«...در محافل سیاسی تهران گفته شده است،در صورتی که حکومت فدرال ایران بتواند حقیقتا یک حکومت دموکراسی باشد و شهرستان‌ها را در امور داخلی خود تا جایی که به اساس مرکزیت لطمه وارد نشود، آزاد بگذارد،یکی از عمده‌ترین مسائل مشکل ایران حل خواهد شد»14.
درحالی‌که این موضوع هنوز مراحل اولیه خود را طی می‌کرد،باز هم تهران مصور در نوشته‌ای دیگر در توضیح خواسته‌های دولت برای سازماندهی مجدد ساختارهای اداری کشور، درحالی‌که هنوز رسما اطلاعات مشخصی در این زمینه مطرح نشده بود،گزارش داد که«انجمن‌های محلی در اداره امور حوزه داخلی یعنی در منافع عمومی و زندگانی اقتصادی حوزه خود حق تصمیم دارند،حال امور کلی مالی و نظامی با مرکز خواهد بود...»15.
با توجه به انتشار این نوع گزارش‌های گوناگون و عمدتا بی‌اساس بود که چندی بعد باختر امروز در ادامه گزارش از نگرانی‌هایی که نحوه بازتاب این مسائل پیش آورده بود،خاطر نشان ساخت که«گویا تذکراتی به دلوت داده شده است که از افراط تبلیغات در این مورد بکاهد و به عکس العمل‌هایی که ممکن است هنگام اجرای مقررات انجمن‌های ایالتی و ولایتی تولید نماید،توجه کند..»16.
احتمالا این برداشت چندان هم بیراه نبوده است،زیرا در همین موقع رزم‌آرا طی سخنانی اعلام داشت که«...در بعضی محافل گفته‌اند و همچنین چند روزنامه نوشته‌اند که دولت در نظر دارد حکومت فدرال تشکیل دهد و به استان‌ها خودمختاری بدهد،در صورتی که چنین چیزی نبوده و نیست و فقط در قسمت‌های اجتماعی و فرهنگی و بهداری و بعضی چیزهای دیگر کارها به مردم سپرده خواهدا شد و صراحتا به عرض آقایان می‌رسانم در آیین‌نامه‌ای که مرکب از 69 ماده است، هیچ‌گونه حق خودمختاری به استان‌ها داده نشد و کلیه کارها از تهیه نقشه و بازرسی و کارهای اساسی با مرکز است»17.
ولی توضیحاتی از این دست،نه فقط دیر بود و کارآیی نداشت که احتمالا مخالفان را به نقطه آسیب دولت نیز هشیار می‌ساخت.هنوز یک روز از این سخنان رزم‌آرا نگذشته بود که با طرح رسمی پیشنهاد دولت در زمینه تفویض اداره قسمتی«از منافع عمومی-محلی مردم کشور»به انجمن‌های محلی به صورت یک ماده واحده به مجلس شورای ملی،موضوع مورد بحث-برای مدتی-به یکی از مهم‌ترین مباحث کشور تبدیل شد.در تبصره این ماده واحده آمده بود که«سازمان اداری هریک از استان‌ها،شهرستان‌ها،بخش‌ها،دهستان‌ها،شهرها،دهات و طرز انتخابات و تشکیل انجمن‌ها و شرایط انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان و وظائف انجمن و چگونگی انجام آنها و طریقه انتخاب استانداران،فرمانداران و کلیه مأمورین محلی و دولتی و جزئیات دیگر به موجب آئین‌نامه‌ای که به تصویب کمیسیون مربوطه می‌رسد،اجرا خواهد شد.»18.
«طرح تجزیه»
حمله اصلی را دکتر محمد مصدق آغاز کرد که به محض پایان گرفتن قرائت این لایحه با اظهار آنکه«طرحی که آقای سپهبد رزم‌آرا به مجلس آورده‌اند،طرح تجزیی ایران است»سخنان خود را آغاز کرد.شب پیش از این جلسه مجلس،در جلسه جبهه ملی که در منزل خود دکتر مصدق تشکیل شده بود،در مورد نحوه رویارویی نمایندگان جبهه ملی در مجلس شورا با این طرح مذکراتی صورت گرفته و ترتیباتی اتخاذ شده بود19.
سخنان و مباحثی که دکتر مصدق در این زمینه مطرح کرد از چند محور اصلی تشکیل شده بود که بیش و کم در سخنان و مقالات دیگر مخالفان امر در مراحل بعدی بحث نیز منعکس گردید.وی در عین ابراز موافقت با اصل سپردن کار مردم به مردم و لزوم تجدید نظر در قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی دوره اول تقنینیه تا«...در هراستان انجمن‌های نامبرده تشکیل شوند...»خاطر نشان ساخت که اما وی«با تشکیل دولت‌های خودمختاری[که]سبب خواهد شد که بعد وطن عزیز ما به دولت‌های کوچک تجزیه شود...»مخالف است20.
بخش بعدی سخنان دکتر مصدق به بیان شمه‌ای از تحولات جهان در دو قرن اخیر و چگونگی تمایل کشورها به وحدت و تمرکز اختصاص داشت و همچنین شرح تلاش دول استعماری برای ایجاد تفرقه و تشتت در میان آنها.وی در این زمینه مشخصا از قرارداد 1907 سخن به میان آورد و اینکه اینک«می‌خواهند ایران،وطن عزیز ما را با تصویب این ماده به دول خودمختاری تقسیم و بعد قسمت های مورد احتیاج را تحریک به عدم اطاعت و خودسری کنند و آنها را به اندازه‌ای تقویت نمایند[که]به درجه‌ای برسند که هرچه می‌خواهند از آنها استفاده نمایند».وی در توضیح افزود«...البته تحصیل امتیاز نفت یا تمدید امتیاز دارسی از تحت الحمایه‌ای مثل بحرین سهل‌تر است تا اینکه آن را از دولت بزرگی چون ایران درخواست نمایند»21.
دکتر مصدق در اشاره به سوابق کارکرد کمیسیون‌های مجلس با تشکیل یک کمیسیون جهت تنظیم آیین‌نامه اجرایی طرح مزبور-چنان‌که در تبصره ماده واحده آمده بود نیز مخالفت کرد و درخواست کرد که این موضوع نخست در مجلس مورد بحث قرار گرفته آنگاه برای ارزیابی به کمیسیون مزبور ارسال گردد22.
کمیسیون سه جانبه
یکی از مهم‌ترین مباحثی که در این زمینه مطرح شد،خاطرات مصدق بود از دوره‌ای که دولت بریتانیا در دی‌ماه 1324 برای رسیدگی به بحران آذربایجان طرح تشکیل یک کمیسیون سه جانبه را مطرح کرد.پیشنهادی که به سعی دکتر مصدق و تعدادی دیگر از ولکلای مجلس از جنبه محرمانه و پشت پرده‌ای که داشت،خارج و به بحث عمومی گذاشته شده بود.ظاهرا هدف از طرح این موضوع آن بود که تلاش رزم‌آرا برای طرح مجدد بحث انجمن‌های ایالتی و ولایتی به تشبثات و دسایس قدرت های بزرگ جهانی منتسب گردد23.
دکتر مصدق در بخشی از نطق خود که در ضمن با هدف ترغیب شاه به قطع حمایت از رزم‌آرا ایراد شد،از این سخن به میان آورد که شنیده است«...نقشه این خودمختاری را چندی قبل یکی از دول سرمایه‌داری به اعلیحضرت همایون شاهنشاه پیشنهاد کرده است ولی چون شاهنشاه وطن‌پرست با آن موافقت نفرموده‌اند این دولت روی کار آمده است که کورکورانه مقصود دول سرمایه‌داری را انجام نماید...».سخنان بعدی او در مورد موضوع دخالت آمریکا در امور داخلی ایران،در آنکه منظور وی از این«دولت سرمایه‌درای»کدام دولت سرمایه‌داری است تردیدی برجای نمی‌گذاشت24.
سخنران بعدی مجلس دکتر مظفر بقایی بود که در تکمیل سخنان دکتر مصدق گفت: «...صراحتا به عرض می‌رسانم که این ماده واحده پایه تجزیه مملکت ایران است...»وی پس از اشاره‌ای به سوابق تاریخی موضوع انجمن‌های ایالتی و ولایتی در مشروطیت و علل مسکوت ماندن آن (به تصویر صفحه مراجعه شود) مظفر بقایی در ادوار بعدی مشروطه-که در بخش بعدی این بررسی مورد اشاره قرار خواهد گرفت-اظهار داشت «...مدت‌ها است که انگلیس این خواب را برای ما دیده وتا حالا به چندین رنگ و لباس این را برای ما آورده...که آخرین لباسش این است که از حلقوم بعضی سیاستمداران آمریکایی همان نغمه شوم خودشان را نشان دادند...و نشانه آن هم ذوق و شوق خبرنگاران آمریکایی درباره حکومت فدرال ما می‌باشد...»25.
دولت در برابر این انتقادها که هریک از جنبه‌ای قابل بحث و بررسی بودند،تقریبا هیچ واکنشی نشان نداد.رزم‌آرا که خود در مجلس حضور داشت،در پاسخ به مخالفان مسائل دیگری را مطرح کرد و آنچه نیز در این زمینه بیان داشت،بیشتر در پاسخ به انتقادات نماینده‌ای بود که رسیدگی به وضعیت اقتصادی کشور را از اولویت بیشتری برخوردار می‌دید تا اصلاح نظام اداری.به عقیده رزم آرا«...هرقدم اصلاحی اول باید سعی در وجود سازمانی[داشته]باشد که ان سازمان قدرت اجرای نظر دولت را داشته باشد.با تمرکز فعلی نمی‌شود پیش‌بینی کرد که در نقاط دور دست اوضاع در چه حال است»26.
احتمالا اطمینان دولت به برخورداری از حمایت اکثریت بی‌چون‌وچرای مجلس نیز در این بی توجهی مؤثر بوده است،کما اینکه به رغم مخالفت نمایندگان،جبهه ملی،فوریت ماده واحده مزبور با 73 رأی از 86 نفر حاضر در مجلس تصویب شد27.
در جلسه بعدی جبهه ملی که در 24 تیرماه در منزل دکتر بقایی تشکیل شد،در مورد نحوه ادامه مخالفت‌های جاری با لایحه مورد بحث مذاکراتی به عمل آمد.ضرورت ایجاد جدایی میان شاه و رزم آرا و بهترین راه رسیدن به چنین منظوری،یکی از مهم‌ترین مضامینی بود که در این جلسه مورد بحث قرار گرفت.علاوه برآن قرار شد در صورت لزوم«...از آیت الله کاشانی استمداد شود که با صدور اعلامیه‌ای مردم را به تعطیل و قیام عمومی دعوت نمایند و جبهه ملی نیز متعاقبا اعلامیه آیت الله را مورد تأیید قرار دهد و مردم را به مقاومت دعوت کند»28.
صبح روز بعد-25 تیرماه-دکتر مصدق به عنوان نخستین سخنران پییش از دستور،سخنان خود را با قرائت بیانیه جبهه ملی در این زمینه که در جلسه شب گذشته به تصویب رسیده بود،آغاز کرد. جبهه ملی ضمن ابراز موافقت وهمراهی«...با آنچه در قانون اساسی در باب ایالات و ولایات و شهرها ذکر شده...»بود،انجمن‌های مذکور را«که برطبق قوانین موجود»تشکیل گردد لازم و مفید دانسته ولی«...بعکس با هرقانون دیگری که بالمآل وسیله تجزیه مملکت قرار گیرد ولو آنکه ظواهر آن هم فریبنده و جالب تهیه شده باشد با تمام قوا مخالفت می‌نماید»29.
دکتر مصدق در ادامه این مخالفت،بخشی از سخنانش را به شرح جزئیات بیشتری در مورد پیشنهاد کمیسیون سه جانبه متفقین در زمستان 1324 اختصاص داد و در توضیح بیشتر افزود که«از این پیشنهد مقصود اصلاحکار آذربایجان نبود بلکه می‌خواستند از موقع استفاده بکنند و...[در ایران] ...دولت‌های ترک و عرب و کرد تشکیل دهند...و اکنون چون قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی که در دوره اول تقنینیه با نظریات خیرخواهانه و وطن‌پرستانه نمایندگان آن دوره تصویب شده،آمال و آرزوهای آنها را تأمین نمی‌کند در این صدد برآمده‌اند که دولت این ماده را پیشنهاد کند و آیین‌نامه آن را در یک کمیسیون متشکل از نمایندگان معلوم الحال تصویب نماید که نمایندگان جبهه ملی با لایحه و آیین‌نامه کاملا مخالفند و این لایحه را اشخاصی تهیه کرده که سال‌ها فکر تجزیه ایران را در مغز خود پرورانیده‌اند...»30.
یکی از ایرادهای اصلی دکتر مصدق آن بود که اگر روزی چنین انجمن‌هایی تشکیل شدند و بر خلاف نص صریح آیین‌نامه‌های پیشنهادی که آنها را از«اظهار نظر و بحث درباره نوع حکومت کشور و حکومت محلی و مذاکره و بحث در امور سیاسی و امری که با منافع و حقوق کلیه اهالی و ملت ایران تماس داشته باشد»منع می‌کرد،وارد چنین کارهایی شدند و«...استاندار استان دستور تعطیل انجمن را نداد و درخواست انحلال انجمن را هم به دولت ننمود آنوقت تکلیف با آن انجمن غیر از جنگ چه می‌شود؟»31.
این موضوعی بود که چند روز بعد روزنامه ابختر امروز که سردبیرش حسین فاطمی نیز در جلسه 24 تیرماه جبهه ملی شرکت کرده بود،سعی نمود با ارائه نمونه‌ای گویا به نحوی مشخص‌تر بیان کند.باختر امروز در تأیید نگرانی‌های موجود نوشت«...اگر فردا ملا مصطفی در کردستان صاحب استقلال داخلی و خودمختاری نزول اجلال کند،سازمان‌های محلی نیز بالطبع از ترس گلوله برنو و مسلسل دستی صدا بیرون نخواهند آورد...در یک چنین وضعیت خطرناک شما چه خواهید کرد؟آیا می‌توانید آن«اتونومی»را که امروزه نسنجیده و نفهمیده می‌خواهید به حلقوم مردم به زور فرو کنید،باز پس بگیرید و یا جنگ داخلی را آغاز خواهید کرد؟»32.
تقدم اصلاحات
از این نوع نگرانی‌ها گذشته که نمونه‌هایی از آن در برخی از دیگر نوشته‌های مخالفان طرح نیز مشاهده می‌شد33مهم‌ترین موضوعی که مصدق در توضیح مخالفت خود با این لایحه مطرح کرد که از جهاتی مبین یک دیدگاه به کلی متفاوت نیز بود،بحث اصلاحات و اولویت‌های آن به شمار می رفت.وی این پرسش را مطرح کرد که«در مملکت مشروطه آیا اصلاح مجلس مقدم است یا تشکیل انجمن؟وقتی که نمایندگان حقیقی مردم وارد مجلس نشوند که بتوانند از دولت خوب حمایت کنند و یا از دخالت دولت و استانداران در انتخابات انجمن‌های ایالتی جلوگیری کنند،برفرض تصویب قانون انجمن‌ها وقتی که خود دولت نمایندگان انجمن‌ها را با نظر خود تعیین کند،آیا تصور می‌شود که اصلاحاتی به دست انجمن‌ها میسر شود»34.
به عقیده مصدق در درجه اول می‌بایست در مواردی چون قانون انتخابات،قانون مطبوعات، تجدید نظر در قانون حکومت نظامی،تغییر اصل 48 قانون اساسی-اختیارات شاه در انحلال مجلس- و تشکیل کمیسیونی برای رسیدگی به اداره امور ادارات اقدام می‌شد.«امروز شکایاتی که مردم دارند از این نیست که چرا ما قانون نداریم.قانون هست ولی اشخاصی که آن قانون را در صلاح مملکت اجرا بکنند،نیست.بید اشخاصی روی کار بیایند که حسن نظر داشته باشند و بخواهند حقیقتا در یک همچو وضعیت ناگواری مملکت را اصلاح کنند»35.
دکتر مصدق در پایان سخنانش مجددا تأکید کرد که فقط با ماده واحده پیشنهادی دولت مخالف است و تفویض تدوین آیین‌نامه آن به«اشخاص معلوم الحال»و الا با اجرای«همان قانونی...که وکلای دوره اول تقنینیه و آن نمایندگان حقیقی ملت که بدون هیچ نظر و اعمال نفوذ خارجی در نفع این مملکت تصویب گردیده...و هرگونه اصلاحاتی که برطبق قانون اساسی در آن...»لازم بدانند، موافق بود36.
درحالی‌که واکنش دولت در قبال این انتقادها کماکان سست و بی‌رمق بود،نمایندگان جبهه ملی بردامنه مخالفت‌های خود افزودند.در اجلاس بعدی مجلس شورای ملی که در 27 تیر 1329 برگزار شد،رزم‌آرا بدون آنکه در مورد لایحه مورد بحث سخنی به میان آورد و پاسخ مخالفان را بدهد،صرفا به طرح برخی مسائل حاشیه‌ای اکتفا کرد.ولی حسین مکی سخنران بعدی لایحه پیشنهادی دولت را از نو به بحث گذاشت.مضمون اصلی سخنان وی با آنچه دکتر مصدق در جلسات پیش مطرح کرده بود،تفاوت چندانی نداشت.آنکه«...هیچ کس با مواد و اصولی که در قانون اساسی نسبت به ایجاد و تأسیس انجمن‌های ایالتی و ولایتی و بلدی پیش‌بینی کرده است،مخالفتی ندارد...»ولی آیین‌نامه پیشنهادی با قانون اساسی مغایرت داشت،آنکه اول«...این حکومت‌های نظامی را بردارند،بگذارند مردم در انتخابات انجمن شهرداری‌شان،در انتخاب انجمن ایالتی‌شان و و لایتی‌شان...و همچنین در انتخابات مجلس شورای ملی‌شان آزاد باشند.بعد بیایید این خودمختاری را به آنان بدهید»37.و بالاخره اینکه«...موضوع نفت از اهم مسائل مملکتی ما هست.اگر موضوع نفت حل شد آن وقت برگردید و بیائید تقسیمات کشور را بکنید...اگر منظور این است که در یک انجمن ایالتی و ولایتی این امتیاز را بدهید به شرکت نفت،درست است که در لایحه آنجا نوشته شده که انجمن حق ندارد این کارها را بکند،ولی اگر کرد چه می‌شود...»38.
محمد علی شاه
ظاهرا وظیفه ترساندن شاه از تبعات چنین لایحه‌ای نیز به عهده مکی گذاشته شده بود،زیرا وی در بحث حق و حقوق انجمن‌ها این نکته را نیز ناگفته نگذاشت که«...مگر انجمن‌های ایالتی و ولایتی دوره دوم[اول]مجلس شورای ملی حق داشتند که تقاضای عزل محمد علی شاه را بکنند؟... مادامی که رژیم این مملکت رژیم سلطنتی است،این انجمن‌های ایالتی و ولایتی هم اگر یک روز آمدند و تلگرافات شورع و گفتند ما این رژیم را نمی‌خواهیم و می‌خواهیم رژیم ما جمهوری باشد و فلان آدم رئیس جمهورمان باشد،چه می‌کنند...اگر یک روز سیاست خارجی خواست که یک چنین تلگرافاتی بشود و وضعیت دنیا هم یک طوری ما را در محظور گذاشته بود و در تنگنا بودیم که نتوانستیم صدایمان را به دنیا برسانیم،رژیم مملکت ما عوض می‌شود و ما به پادشاه مملکت خودمان خیانت کرده‌ایم....این در درجه اول زیانش متوجه مقام سلطنت ایران است و ما بقرای حفظ مقام سلطنت هم که شده باید با تمام قوا جلوی تصویب این آیین‌نامه را بگیریم»39.
و با تمام قوا نیز برای جلوگیری از تصویب آن نیز وارد کار شدند؛آیت الله کاشانی طی انتشار پیامی در 28 تیر 1329 پس از اشاره به اینکه«...ممالک مترقی عالم سعی می‌کنند هرقسم اختلاف و تشتت را از بین ملت بردارند و فرق و جماعت مختلفه کشور خود را به سوی وحدت و یگانگی ببرند و یکی از وسائل عمده توحید قومی و ملی تبعیت از قوانین و مقررات متحد الشکل است ...»وی از تلاش کنونی اولیای امور نیز ابراز تأسف کرد که سعی داشتند«...به وسیله قانون فریبنده پوچ مضری ایجاد تفرقه و تشتت کنند و ملتی را که چندین قرن است تابع قانون واحد و حکومت واحده بوده،ابتدا به ممالک خودمختار داخلی و بعد قریبا به تسبیب اسباب و وسائلی که در دست دارند به صورت دول مستقله درآورند و استفادات جنایات‌آمیزی که در نظر دارند از آن به عمل آورند»پس بر «پس و عموم مسلمین و قاطبه ملت ایران لازم است که با تمام قوا از ایجاد تفرقه و تشتت جلوگیری کنند...»40.
توارد یا توصیه
در این بین روزنامه‌های مخالف دولت نیز وارد این کارزار تبلیغاتی شدند.سعی و تلاش آنها در این زمینه به انعکاس گسترده مطالب مطرح شده در مجلس محدود نماند،هریک جنبه‌ای از این بحث را پیش بردند.دکتر مظفر بقایی در ادامه مقاله‌ای که با شرحی از سنت‌گرایی انگلیسی‌ها آغاز شده بود،نوشت«...همین انگلیسی‌ها که حاضر نیستند کوچک‌ترین تغییری در رفتار و رویه و عادات خود بدهند دائما تلاش می‌کنند که گذشته‌های ملل دیگر را به دست فراموشی بسپارند؛تغییر آداب و رسوم،تعیین زبان،تغییر خط،تغییر اسم شهر و تغییر تقسیمات کشوری..»به عقیده او معنای واقعی ماده واحده پیشنهادی رزم‌آرا را نیز می‌بایست در همین چارچوب ارزیابی کرد41. روزنامه شاهد که در این کارزار نقشی اساسی برعهده داشت،با نقل سخنان بوین وزیر خارجه بریتانیا در مراحل پایانی جنگ دوم جهانی،در مورد کمیسیون سه جانبه و مسئله ایران-به نقل از شماره 4 اسفند 1324 روزنامه اطلاعات-چنین نتیجه گرفت که«...پنج سال پیش مستر بوین می‌گفت که اگر استان‌های ایران در اداره خودمختار بودند،وضع بسیار خوب می‌شد،امسال جناب آقای حاج نخست‌وزیر همینم عقیده را ابراز می‌فرمایند.آیا این موضوع توارد است یا تداخل،یا تذکر یا توصیه و یا سفارش»42.
در مقاله دیگری که در همان شماره از«امان الله رفیعی بمی»نامی منتشر شده بود،نویسنده پس از تأکید براین امر که«...هنوز صدی نود و پنج مردم ایران را بی‌سوادها تشکیل می دهند...که نه‌تنها هنوز از وسائل اولیه زندگی محروم و واجد شرایط اطلاق بشر امروزی بودن نیستند،بلکه کوچک‌ترین اطلاع و خبری از وضع جاریه کشور که سهل است،حتی از شهرستان‌های همجوار خود هم ندارند...»این پرسش مطرح شده بود که برای چنین ملتی«...که هنوز در این درجه از بی‌اطلاعی و بی‌خبری به سر می‌برد حکومت فدرال چه معنی خواهد داشت؟»43.
واپسین تلاش دولت
درحالی‌که مبارزه تبلیغاتی جراید مخالف با لایحه اختیارات شهرستان‌ها تا اواخر مردادماه که پیشامد مضامین ندیگر برای مخالفت با دولت این موضوع را به دست فراموشی سپرد،برهمین سبک و سیاق ادامه یافت،آخرین تلاش مستقیم و صریح دولت برای پیشبرد خواسته‌هایش در این زمینه در اجلاس سوم مرداد مجلس شورای ملی صورت گرفت.در این جلسه مخبر کمیسیون کشور،قاسم فولادوند ضمن قرائت گزارش کمیسیون راجع به اختیارات شهرستان‌ها،ماده واحده پیشنهادی دولت را با اصلاحاتی برای تصویب به مجلس شورای ملی تقدیم کرد.
تفاوت عمده این لایحه با لایحه پیشین در آن بود که آیین‌نامه اجرای آنکه در متن قبلی به «تصویب کمیسیون مربوط»موکول شده بود،در متن جدید به«تصویب مجلس یا کمیسیونی که مجلس اختیار خواهد داد»مشروط گشت و تفاوت دیگر نیز انضمام تبصره دیگری بود مبنی برتعیین یک بازرس عالی از سوی دولت برای«نظارت در حسن جریان اموری که به عهده انجمن‌ها و مأمورین محلی محول»می‌شد44.
فولادوند در دفاعیه خود از لایحه پیشنهادی دولت که از لحاظ ضعف و سستی بی‌نظیر بود پس از اشاره به اینکه«دولت رزم‌آرا فقط برای مردم و آزادی آنها این لایحه را آورده است»،بان در نظر داشتن تأکید مکرر مخالفان بر اینکه با اصل قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی مخالفتی ندارند از حسین مکی پرسید«اگر شما با تشکیل انجمن ایالتی موافق هستید پس با چه قسمتی مخالف هستید؟» فولادوند در ادامه بحث و بدون توجه به جملات معترضه مکی که فریاد زد«من با نقشه مستر بوین مخالفم وگرنه با تشکیل انجمن‌ها موافقم»در اشاره به این ایراد منتقدان که می‌گفتند«دولت می‌خواهد آیین‌نامه این لایحه را بدون تصویب کمیسیون به موقع اجرا بگذارد...»چنین بحثی را بعید دانست زیرا به گفته او«...در خود این لایحه دولت قید کرده که آیین‌نامه را دولت به مجلس تقدیم خواهد کرد».فولادوند در ادامه توضیحات کوتاه و نارسای خود،ارتباط اعطای چنین اختیاراتی را با تقاضای تغییر رژیم نیز بی‌مورد دانست45.
بلاخره براساس پیشنهاد دکتر معظمی،نماینده خوانسار و گلپایگان،قرار شد کمیسیونی برای بررسی و مطالعه این پیشنهاد تشکیل شود که موظف بود نتیجه بررسی‌های خود را به مجلس گزارش بدهد46.
در این میان،دولت رزم‌آرا که دقیقا به علت برخورد سست و انفعالی خود نسبت به این مسئله نتوانست از اکثریت قابل توجهی که در مجلس داشت بهره لازم را ببرد و پیشنهاد خود را به تصویب برساند،تصمیم گرفت رأسا و با استناد به قوانین موجود،کارش را ادامه دهد؛در 5 مرداد،دولت طی ابلاغ بخشنامه‌ای اعلان داشت«...چون از هفته آینده به سبب گرمی فصل تابستان جلسات مجلس تا یک ماه و نیم تعطیل خواهد گردید و تصور نمی‌رود قبل از تعطیل لایحه سازمان اداری کشور و اختیارات شهرستان‌ها مراحل قانونی را طی نماید لهذا دولت در نظر دارد قانون انجمن‌های ایالتی را که در دوره دوم[اول]از مجلس شورای ملی گذشته به موقع اجرا گذارد و چنانچه در عمل نواقصی مشهود افتاد برای رفع آن به مجلس مراجعه کند»47.
ولی تمهیدات دولت برای اجرای این طرح-چه تشکیل کمیسیونی مرکب از تنی چند از قضات عالی رتبه کشور در نخست‌وزیری برای رسیدگی به این امر و چه دستور صادره به استانداران برای تهیه مقدمات انتخابات محلی و طرح تشکیل ده هیئت 21 نفره برای اعزام به استان‌ها برای اجرای آن 48- به جایی نرسید.درحالی‌که با پیش‌آمد مسائلی چون موضوع تصفیه کارمندان دولت و انتشار نتایج عملکرد هیئت تصفیه-«بند جیم»-که بخش مهمی از چهره‌های هوادار دولت را نیز مشمول تصفیه قرار داده بود،عرصه مباحث جاری و صحنه رویارویی موافقان و مخالفان دولت تغییر کرد،موضوع لایحه اختیارات نیز به تدریج به دست فراموشی سپرده شد.
با افتتاح مجدد مجلس شورای ملی پس از تعطیلات تابستانی در اواسط شهریور 1329،دولت رزم‌آرا که در این میان از اجرای آخرین تصمیمات خود مبنی برانجام انتخابات انجمن‌های مزبور منصرف شده بود،تصمیم‌گیری در این زمینه را از نو به مجلس احاله داد.درحالی‌که تلاش ریاست مجلس در اواخر شهریور برای انتخاب اعضای کمیسیون 81 نفری مجلس که قرار بود این لایحه را مورد بررسی قرار بدهند،بی‌نتیجه مانده بود49،در جلسه 11 مهر مجسل شورای ملی که با حضور نخست‌وزیر تشکیل شد،باز هم سعی شد که این موضوع به جریان بیفتد.در این جلسه جواد عامری، نماینده سمنان پس از اشاره به سوابق طرح و بحث این ماده،به نگرانی‌ها و اختلاف‌نظرهایی که در این زمینه پیش آمده بود،اشاره کرد:نگرانی از آنکه چنین طرحی به تولید نفاق در کشور بینجامد،اعقتاد به منسوخ بودن کل قانون و این نظر که موضوع به فرمانداران محول شود.وی در ادامه این بحث بر ضرورت تشکیل هرچه سریع‌تر کمیسیون مزبور تأکید نهاد.سپس رزم‌آرا نیز طی سخنان آشتی جویانه که در مقایسه با روال تندوتیز اولیه او از ضعفی نسبی حکایت داشت،پس از اشاراتی چند به مراحل مختلفی که این موضوع پشت سر گذاشته بود،با پیشنهاد عامری موافقت کرد.سخنان وی که آن را خاتمه بحث نیز می‌توان تلقی کرد،از این قرار بود:
«نمایندگان محترم استحضار دارند که در موقع تقدیم مواد برنامه دولت یک قسمت مربوط به واگذاری کار مردم به خود آنها بود.پس از تصویب برنامه دولت،دولت وظیفه‌دار بود که کار خود را انجام دهد و آیین‌نامه این کار را هم تقدیم کرد و بسیار خوشوقت بود که آیین‌نامه در کمیسیون‌ها مورد بحث واقع شود و اگر قسمتی از آن زاید است حک و اصلاح گردد ولی پس از مدتی بواسطه ایجاد مشکلاتی این کار به عهده تعویق افتاد این بود که دولت به موجب قانون اساسی هیئتی از طرف قضات دعوت نمود و پس از مطالعات دقیق،شروع شد به اجرای این قسمت از قانون اساسی ولی چون همیشه هیئت دولت نظریات آقایان نمایندگان را در نظر دارد مانعی ندارد که پیشنهاد آقای عامری را هم که ترجمان نظر کلیه آقایان است قبول کند.منتهی خواهشمندم در ظرف دو سه هفته تکلیف دولت روشن شود و موقتا حالا هم دولت دستور می‌دهد اجرای قانون به عهده تعویق افتد...»50.
با توجه به پیشامد مضامین جنجالی و بحث‌انگیزی چون موضوع«بند جیم»و بالاخره ملی شدن نفت در مراحل بعد که روال حاکم برتحولات سیاسی کشور را به‌طور کلی تغییر داد،نه فقط در شش ماهی که از عمر کابینه رزم‌آرا باقی مانده بود اقدامی در این زمینه صورت نگرفت،که در دوره‌های بعد نیز مسئله تجدید نظر در سامان اداری کشور و تمرکززدایی نیز هیچ‌گاه امکان بحث و انتقاد در چنین چارچوب باز و گسترده‌ای نیافت.بررسی برخی از دلایل این امر از نظر شناختی که از طرز تلقی بخش مهمی از گرایش‌های سیاسی وقت از سیاست به‌طور کلی و مسئله مشارکت عمومی به‌طور اخص به دست می‌دهد،جالب توجه است.
دخالت خارجی؟
یکی از نخستین نکاتی که در این بحث به چشم می‌آید تأثیر فوق العاده منفی و مخربی است که تحولات سال‌های پایانی جنگ دوم جهانی،یعنی بحران ناشی از تشکیل حکومت‌های خودمختار اذربایجان و کردستان برموضوع انجمن‌های ایالتی و ولایتی و اصولا اصل موضوع اختیارات بیشتر مردم در اداره امور خود برجای گذاشته بود.همان‌گونه که ملاحظه شد صرف یادآوری دشواری‌های این دوره که از بدو شکل‌گیری تا پایان کار با مداخله قدرت‌های خارجی توأم بود برای تحت الشعاع قرار دادن کل بحث و در نتیجه جلوگیری از جریان یک بحث معقول و منطقی پیرامون آن کفایت کرد. از کلیه مباحثی که مخالفان طرح پیشنهادی رزم‌آرا در این زمینه مطرح کردند-از موضوع کمیسیون سه جانبه در زمستان 1324 گرفته تا امکان بهره‌برداری عنصر بیگانه از«خودمختاری»ایالات و ولایات تنها نتیجه‌ای که می‌شد گرفت،حساسیت موضوع بود و ضرورت در نظر داشتن تمامی این موارد در بحث و بررسی چنین طرح‌هایی.حال آنکه چنین به نظر می‌آید که هدف مخالفان از طرح این‌گونه مباحث بیشتر تحریم و تخطئه آن بود و نه ک مک به درک و فهم جوانب مختلفش.برای اثبات ارتباط طرح پیشنهادی رزم‌آرا با دسایس و توطئه‌های بیگانگان برای تجزیه ایران،به گونه‌ای که مخالفان او مطرح می‌کردند به مستنداتی به مراتب بیش از آنچه بدین صورت احساسی در این زمینه بیان شد، احتیاج بود.
در اینکه آمریکایی‌ها نه فقط در به قدرت رسیدن رزم‌آرا که در طرح و تنظیم برنامه وی نیز طرف شور و مشورت قرار داشتند،تردید نیست51،ولی آنکه آمریکایی‌ها در این مقطع خاص خواهان تجزیه ایران بوده باشند،نه فقط فرضیه نامعقولی است،که سندی در اثبات آن نیز موجود نمی باشد.در اسناد و مدارک موجود و به ویژه اسناد دیپلماتیک دولت بریتانیا که به گفته مخالفان رزم‌آرا نیروی پشت پرده و عامل اصلی طرح این موضوع بود نیز نشانی در تأیید این فرضیات مشاهده نمی شود52.
تنها تفاوت طرح رزم‌آرا برای تفویض اداره بخشی از امور محلی به مردم آن محل با پیشنهادهای کم‌وبیش مشابهی که در برنامه برخی از دیگر کابینه‌ها یا محافل حاکمه وقت مطرح می شد،در جدیت وی برای تحقق و اجرای آن نهفته بود.سپردن کار مردم به مردم و دیگر مضامین مشابه،موضوع غریب و دور از ذهنی نبود ولی سعی و تلاش برای تحقق چنین وعده‌ای چرا.
همان‌گونه که اشاره شد به نظر می‌رسد که هدف اصلی مخالفان از طرح این‌گونه مباحث،یعنی وجه مربوط به نقش بیگانگان در شکل دادن به چنین خواسته‌هایی بیشتر کوبیدن رزم‌آرا بود تا نقد و ارزیابی واقعی برنامه‌هایش.مانند داستان دکتر مصدق در مورد شاه«وطن‌پرستی»که پیشنهاد تجزیه بار یکی از دول سرمایه‌داری را نپذیرفت،یا اشاره حسین مکی به انجمن‌های ایالتی«بد جنسی»که خواهان‌ئ عزل محمد علی شاه از سلطنت شده بودند.با این حال در سایر مضامینی که در این زمینه عنوان شد،و به ویژه در بحث نوع اصلاحات مورد لزوم و اولویت آنها،نکات قابل توجهی مطرح شد.
آسیب‌پذیری داخلی
یکی از بحث‌انگیزترین این نکات،موضوع توانایی یا عدم توانایی مردم در اداره امور خود بود.دیدیم که برخی از مخالفان وجه دوم این دو شق را صادق می‌دانستند.جالب آن است که این نوع طرز استدلال،یعنی تأکید برجهل و نادانی اکثر قریب به اتفاق مردم و لهذا ناتوانی آنها در اداره امور خود فقط به اظهارات برخی از صاحبنظران نه چندان آشنا مانند نوشته امان الله رفیعی بمی در روزنامه شاهد که مورد اشاره قرار گرفت محدود نمی‌شد؛محمود نریمان،نماینده تهران در مجلس شورای ملی و یکی از چهره‌های معروف جبهه ملی در مراحل بعد نیز در مخالفت با این طرح آرأ مشابهی اظهار داشت.وی در متن سخنرانی‌ای که برای ایراد در مجلس شورای ملی تهیه کرده بود ولی چون فرصت سخنرانی نیافت به روزنامه شاهد سپرد،پس از شرحی در مورد یکی از محسنات و فواید حکومت بیست ساله رضا شاه،که سرکوب خودسری در نقاط مختلف کشور بود،این موضوع را عنوان کرد که:«...در یک کشور که مردم هنوز همه آشنا به حقوق خود نیستند و شاید صدی نود مردم آن بی‌سواد هستند و نمی‌دانند حدود و ثغور مملکتشان کدام است[و]در نظر توده مردم اقتدارات و اختیارات حکومت مرکزی مظهر وحدت و پیوستگی مردم ایالات این کشور به یکدیگر است با چه جرأتی می‌توان دست به یک چنین تجزیه زد...»وی در ادامه مطلب و با تأکید بر آنکه اینجا بلژیک یا سوئیس نیست،درخواست کرد«...دست از تعارف و مجامله و خوشایندگویی به یکدیگر برداریم و صاف و پوست‌کنده بگویی که مردم اغلب شهرستان‌های ایران هنوز برآن پایه از احساسات و توان نرسیده‌اند که از هدایت و پشتیبانی و محافظت مرکز مملکت مستغنی باشند...»53.
در پیشنهادهایی که برخی از دیگر اعضای جبهه ملی و به ویژه شخص دکتر مصدق برای رفع کاستی‌های نظام سیاسی موجود مطرح می‌کردند نیز بازتاب این طرز تلقی دیده می‌شد.همان‌گونه که اشاره شد،دکتر مصدق مشکل کنونی کشور را فقدان قوانین مناسب نمی‌دانست-«قانون هست ولی اشخاصی که آن قانون را در صلاح مملکت اجرا کنند،نیست»-و یکی از راه‌هایی را که برای روی کار آمدن این‌گونه اشخاص متصور می‌دید از طریق اصلاح قانون انتخابات بود.از نظر مصدق رکن عمده این طرح اصلاحی براساس محدود کردن حق رأی به طیف محدودتری از اهالی کشور،یعنی به اشخاص باسواد استوار بود54..با توجه به چنین دیدگاهی طبیعی بود که آنها با طرح‌هایی از نوع ماده پیشنهادی رزم‌آرا که عملا به تعمیم همین حوزه-به نظر جبهه‌ای‌ها-بیش از حد لزوم باز و گسترده منجر می‌شد،مخالف باشند.از نظر آنها چنین قوانینی فقط به اقتدار بیش از پیش فئودالیسم و منتقدین محلی کمک می‌کرد.
این نکته را باید رد نظر داشت که اگرچه می‌توان در کل استدلال‌های مطرح شده از سوی مخالفان طرح مزبور،نوعی ارتباط منطقی و انسجام فکری مشاهده کرد،ولی این موضوع در توصیف دیدگاه‌های طرف مقابل بحث یعنی رزم‌ارا و هوادارانش صدق نمی‌کند.چنان‌که اشاره شد،دولت رزم‌آرا به رغم سعی و جدیتی نمایان در پیشبرد این طرح،در توضیح و توجیه آن هیچ بحث و نظر قابل توجهی ارائه نداد.احتمالا از این طرح جز تصویری کلی مبنی برتناسب و اقتضای سپردن کار مردم به مردم،چیز دیگری نیز در ذهن نداشته است.لهذا این رویارویی نظری میان رزم‌آرا و جبهه ملی را نیز به یک رویارویی و برخورد میان هواخواهان تأمین ارزش‌های دموکراتیک و مشارکت بیش از پیش مردم در امور اجتماعی و سیاسی از یک‌سو و مخالفان چنین تغییر و تحولی از سوی دیگر،تعبیر نمی توان کرد.کل بحث مانند بسیاری از دیگر جوانب سیاست در ایران معاصر،ناشکفته‌تر از آن بود که در چارچوب چنان تعبیر سنگینی بگنجد.
در مجموع از لحاظ طرح موضوع،برای روشن‌تر شدن بحث،زمینه از هرجهت فراهم بود، ولی هیچ یک از طرفین،به ویژه گروه مخالف که به عنوان هسته اولیه جبهه ملی در آستانه ایفای یک نقش مهم تاریخی در عرصه‌ای دیگر قرار داشت،تمایلی بدین کار نشان ندادند.کاملا آشکار بود که مخالفان طرح پیشنهادی رزم‌آرا به رقم تأکید مکرر برموافقت اصولی خود با قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی به نحوی که در قانون اساسی مندرج بود،عملا با طرح و اجرای آن موافق نبودند.از ابراز نگرانی هم که بیشتر بابت سو استفاده احتمالی بیگانگان بود خودداری نداشند،ولی با این حال هیچ گاه سعی نکردند که این نگرانی را که با توجه به تجارب تلخ ایران در سال‌های پایانی جنگ دوم جهانی نگرانی بی‌موردی نیز نبود،بشکافند و اصول مندرج در قانون اساسی را از این منظر مورد بحث یا احیانا تجدید نظر قرار دهند.دکتر بقایی در یکی از سخنرانی‌های خود در این زمینه،سوابق طرح و بحث انجمن‌های ایالتی و ولایتی را در صدر مشروطه مورد اشاره قرار می‌داد و اینکه«...با علاقه ای که نویسندگان قانون اساسی به اجرای قانون داشتند یک دلایلی وجود داشت که از ابتدا این قانون عملی نشد...»و در ادامه بحث،از نمونه مشخص‌تار تلاش جمعی از نمایندگان مجلس چهارم در دوره نخست‌وزیری مشیر الدوله یاد می‌کند که قصد داشتند قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی را از نو مطرح کنند ولی مشیر الدوله خود در کمیسیون کشور حاضر شد«...و اظهار کردند که ما هم می‌دانیم این قانون باید اجرا شود ولی در این موقعیت اجرای این قانون به ضرر مردم است».ولی با این حال در هیچ کجای این بحث به دلایل عملی نشدن این قانون یا ملاحظات مورا اشاره مشیر الدوله اشاره نمی کند55.
بحث انجمن‌های ایالتی و ولایتی که در یک دوره از آزادی‌های نسبی سیاسی بدین صورت گذرا مطرح شد و از خاطر رفت،از آنجا که بر یکی از وجوه فراموش شده دموکراسی،یعنی چگونگی تعمیم آن در سطحی فراتر از محدوده فعل و انفعالات سایسی نخبگان جامعه تأکید داشت،بحث مهمی بود.اگر گروهی که این پینشهاد را مطرح و تحققش را هدف خویش قرار داد اهمیت موضوع را به درستی دریافته بود؛اگر آنهایی که در مقام مخالفت برخاستند،این موضوع را در چارچوبی فراتر از مخالفت با شخص رزم‌آرا و هرآنچه مطرح می‌کرد،می‌نگریستند؛اگر حتی همان نکات اولیه و شتابزده‌ای که در این دوره کوتاه در نقد و ارزیابی این ماده واحده مطرح شد،امکان می‌یافت به نحوی اساسی‌تر مورد توجه قرار گیرد،ایران نیز در بحث و بررس یموضوعی که لاجرم روزی باید بدان بپردازد یک گام به پیش بود.
یادداشت‌ها
(1)-یکی از آخرین و جدی‌ترین مباحثی که در این زمینه مطرح شده،مقاله«انجمن‌های شورایی در انقلاب مشروطیت»است به قلم هما ناطق،الفبا(دوره جدید)،شماره 4،1362،صص 56-94.
(2)-«قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی»،مجموعه قوانین مصوبه مجلس مقدس شورای ملی در چهار دوره تقنینیه،مطبعه مجلس،بی‌تا،صص 68-46.
(3)-بهروز طیرانی(به کوشش)،اسناد احزاب سیاسی ایران،2 ج،ج 1،تهران،سازمان اسناد ملی ایران،1376،صص 56-57 و 514.
(4)-سالنامه پارس،سال 1325،ص 12.
(5)-اسمعیل نورزاده بوشهری،اسرار نهضت جنوب،تهران 1327،ص 17.
(6)-برای آگاهی از زمینه بین المللی کمیسیون سه جانبه و همچنین نحوه بازتاب و بحث جنجال‌برانگیز آن در داخل،به ترتیب بنگرید به لوئیس فاوست،ایارن و جنگ سرد،ترجمه کاوه بیات،تهران،دفتر مطالعات سیاسی و بین المللی،1374،صص 284 تا 289؛حسن کی استوان،سیاست موازنه منفی در مجلس چهاردهم،2 ج،ج 1،تهران 29-1327،صص 217-442.
(7)-برای آگاهی بیشتر بنگرید به ایران در راه اصلاحات دموکراتیک در تحت رهبری جناب اشرف آقای قوام السلطنه،بیلان عملیات و اصلاحات دولت در فروردین،اردیبهشت، و خرداد 1325،از انتشارات وزارت کار و تبلیغات[1325]،ص 100.
(8)-برای توصیفی کوتاه و گویا از دوران نخست‌وزیری رزم‌آرا بنگرید به فخر الدین عظیمی،بحران دموکراسی در ایران،ترجمه عبد الرضا هوشنگ مهدوی و بیژن نوذری،تهران،البرز،1372 و صص332-503.
(9)- Linda Wills Qaimmaqami,The Catalyst of Nationalism,Diplomatic History, 2,p.14. .
(10)-سالنامه پارس،سال 1330،ص 91.
(11)-همان،سال 1328،ص 75.
(12)-مشروحمذاکرات مجلس،جلسه 64،مورخ پنج‌شنبه 22 تیرماه 1329،به نقل از حسنی مکی، خاطرات حسین مکی،تهران،انتشارات علمی،1368،ص 284.
(13)-باختر امروز،17 تیرماه 1329
(14)-تهران مصور،9 تیر 1329
(15)-همان،16 تیر 1329
(16)-باختر امروز،20 تیر 1329
(17)-همان،21 تیر 1329
(18)-مکی،پیشین،ص 284
(19)-همان،ص 282
(20)-همان،ص 286
(21)-همان،ص 28
(22)-همان،صص 280-290.
(23)-همان،صص 88 تا 288.
(24)-همان،ص 286
(25)-همان،ص 286
(26)-همان
(27)-مکی،پیشین،ص 293
(28)-همان،ص 294
(29)-همان،ص 295
(30)-همان،ص 297
(31)-همان،ص 298
(32)-باختر امروز، 27 تیر 1329
(33)-برای مثال به سناریوی فرضی ذیل می‌توان اشاره کرد که در همان ایام در روزنامه ستاره منتشر شد.اینکه «...یک عده بیگانه که متأسفانه زبان تکلم ایشان نیز با لحجه استان‌های مرزی یکسان و از حیث قیافه با مردم سرحدی شبیه هستند،شبانه وارد ایران می‌شوند و با در دست داشتن شناسنامه ایرانی در خدمت پلیس و ژاندارمری داخل می‌گردند و زمام امور تأمینی آن استان را به دست می‌گیرند...»و پس از قبضه تدریجی تمام شئون فرهنگی و اقتصادی...منطقه«...بنای گربه رقصانی گذاشته می‌شود و یکباره سیل تلگراف به تهران سرازیر می‌گردد و اگر تهران توجه ننمود سر تلگراف‌ها از سازمان ملل برمی‌گردد و همه یکدل و یکزبان فریاد برمی‌آورند که ما استقلال می‌خواهیم...»،به نقل از خواندنیها، 31 تیر 1329
(34)-مکی،پیشین،صص 99 تا 289
(35)-همان،ص 300
(36)-همان
(37)-همان،صص 305-306
(38)-همان،ص 308
(39)-همان،ص.309
(40)-عطار[به جای شاهد]، 28 تیر 1329.متن کامل این پیام در جلسه اول مرداد مجلس شورای ملی توسط دکتر مصدق قرائت شد.
(41)-عطار،همان
(42)-بهلول[به جای شاهد]،1 مرداد 1329
(43)-همان
(44)-مکی،پیشین،ص 315
(45)-باختر امروز،3 مرداد 1329
(46)-مکی،پیشین،ص 64
(47)-باختر امروز،5 مرداد 1329
(48)-سمندر[به جای شاهد]،8 مرداد و مهر میهن[به جای شاهد]،11 مرداد 1329
(49)-باختر امروز،26 شهریور 1329
(50)-باختر امروز،11 مهر 1329
(51)- Qaimmaqami,op.cit,p.17
در کتاب زیر نیز در مورد جایگاه دولت رزم‌آرا در روابط ایران و آمریکا مطالبی آمده است:جیمزاف.گود، آمریکا در بی‌خبری،ترجمه دکتر احمد شهسا،تهران انتشارات رسا،1327 صص 149 تا 188
(52)-مفصل‌ترین سندی که در این زمینه ملاحظه شد گزارش تحلیلی ال.بارنت[لاورنس بارنت،از اجزای سفارت بریتانیا در تهران؟]است در مورد آیین‌نامه ماده واحده پیشنهادی رزم‌آرا.بارنت از این تلاش تمرکز زدایی به عنوان«...لیبرالییسم قابل توجهی از آدمی با سابقه رزم‌آرا و سازنده‌ترین لایحه‌ای که در این سال‌ها در ایران عرضه شده است...»یاد می‌کند.وی در ادامه گزارش آرأ موافق و مخالفی را که در این زمینه مطرح شده به دو دسته زیر تقسیم می‌کند:استدلال موافقین:«الف-نخستن قدم در راه آموزش مردم ایران است؛ب- تعداد فراوانی از مقامات رسمی را تحت نوعی کنترل مردمی قرار داده و لذا آنها[مقامات]را در مقابل کسانی که هرروز با آنها سروکار دارند،پاسخگجو می‌سازد».و استدلال مخالفان:«الف-باعث تجزیه ایران می‌شود؛ ب-به متنفذین محلی اقتداری بیش از حد می‌بخشد».
از شپرد[سفیر بریتانیا در تهران]به بخش شرقی[وزارت خارجه بریتانیا]،شماره 224،29 ژوئیه 1950، F.O. 371-82312
(53)-نمایشگاه[به جای شاهد]اول مرداد 1329.
(54)-برای نمونه بنگرید به سخنان مصدق در 14 خرداد 1324 تحت عنوان«قانون انتخابات تهران»،کی استوان، پیشین،ج 2،ص 16
(55)-باختر امروز،22 تیر 1329.
مجله گفتگو - تابستان 1377 - شماره 20
تعداد بازدید: 5577
آرشیو مقالات
جدیدترین مطالب
پربازدیدها
